Искусственная дотационность регионов как залог единства России 0


Для России характерна хроническая дотационность множества регионов. Расчеты показывают, что таких ущербных территорий начитывается 73 из 83 регионов. Нормально ли это? Почему так происходит? Как изменить ситуацию?

1. Синдром хронической дотационности российских регионов. Для федеративного устройства России вот уже более 10 лет характерно большое число дотационных регионов на фоне узкого круга субъектов-доноров. Эта диспропорция порождает массу внутренних экономических и социальных проблем, которые с течением времени только усугубляются. Предпринимаемые меры стимулирования развития территорий через особые экономические зоны, специальные ФЦП и объединение регионов оказываются малоэффективными. Какие же факторы определяют незыблемую дотационность субъектов Федерации?

Рассмотрим этот вопрос через призму межбюджетных отношений.

В табл.1 приведены абсолютные и удельные параметры дотационности регионов России в 2008 году. Регионы расположены в порядке убывания размера дотаций на душу населения субъекта РФ.

Таблица 1. Распределение дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации на 2008 год
Дотационный регионФедеральный округДотация на 2008 год, руб.Население на 1/01/2008, чел.Удельные дотации, руб./чел.
Корякский округДФО1 889 242,702188686 322,0
Чукотский автономный округДФО1 729 226,105026334 403,6
Магаданская областьДФО5 663 492,1016582034 154,5
Республика Саха (Якутия)ДФО22 768 138,5095143623 930,3
Республика ТываСФО7 301 927,6031161923 432,2
Республика АлтайСФО4 383 674,0020712221 164,7
Камчатский крайДФО6 133 080,9032378318 941,9
Коми-Пермяцкий округПФО2 177 963,9012873616 918,1
Республика БурятияСФО10 437 541,5095989210 873,7
Республика ИнгушетияЮФО5 017 069,1049950210 044,1
Чеченская РеспубликаЮФО11 979 153,9012090409 908,0
Еврейская автономная областьДФО1 733 357,501855359 342,5
Республика ДагестанЮФО23 080 915,0026878228 587,2
Карачаево-Черкесская РеспубликаЮФО3 667 082,304274188 579,6
Агинский Бурятский автономный округСФО609 008,50763837 973,1
Республика Адыгея (Адыгея)ЮФО3 161 732,404411767 166,6
Амурская областьДФО5 855 795,308696176 733,8
Республика КалмыкияЮФО1 890 993,902855416 622,5
Кабардино-Балкарская РеспубликаЮФО5 665 162,808913386 355,8
Сахалинская областьДФО3 171 303,505185396 115,8
Читинская областьСФО6 291 121,4010425486 034,4
Курганская областьУФО5 764 762,209604106 002,4
Алтайский крайСФО14 995 054,2025084785 977,7
Ивановская областьЦФО5 590 457,0010796055 178,2
Республика Северная Осетия – АланияЮФО3 592 849,707024565 114,7
Псковская областьСЗФО3 540 505,607052895 019,9
Брянская областьЦФО6 310 173,7013084794 822,5
Тамбовская областьЦФО5 081 516,0011060354 594,4
Республика Марий ЭлПФО3 165 796,407032204 501,9
Пензенская областьПФО5 926 826,6013880214 270,0
Республика МордовияПФО3 348 937,208403913 985,0
Архангельская областьСЗФО4 705 654,8012298583 826,2
Чувашская Республика – ЧувашияПФО4 870 681,7012825673 797,6
Кировская областьПФО5 211 418,1014132573 687,5
Приморский крайДФО7 320 391,1019958283 667,8
Ставропольский крайЮФО9 354 439,2027050673 458,1
Хабаровский крайДФО4 733 757,3014037123 372,3
Ростовская областьЮФО13 865 086,1042544213 259,0
Костромская областьЦФО2 195 891,906970433 150,3
Воронежская областьЦФО6 822 577,7022804062 991,8
Ульяновская областьПФО3 746 746,0013122082 855,3
Владимирская областьЦФО4 048 282,4014494752 792,9
Иркутская областьСФО6 737 689,1025076762 686,8
Республика ХакасияСФО1 344 715,205372302 503,1
Орловская областьЦФО2 043 618,408219342 486,4
Саратовская областьПФО6 247 620,5025838082 418,0
Республика КарелияСЗФО1 533 675,106906532 220,6
Тверская областьЦФО2 897 758,2013795422 100,5
Смоленская областьЦФО1 884 035,309832271 916,2
Рязанская областьЦФО1 811 373,5011645301 555,5
Новосибирская областьСФО3 880 497,7026356421 472,3
Калужская областьЦФО1 460 202,9010056481 452,0
Мурманская областьСЗФО1 229 890,408509291 445,4
Курская областьЦФО1 660 859,5011624751 428,7
Новгородская областьСЗФО847 201,806524371 298,5
Томская областьСФО1 314 473,5010349851 270,0
Краснодарский крайЮФО6 387 533,9051217991 247,1
Тульская областьЦФО1 922 627,1015662951 227,5
Красноярский крайСФО3 502 497,4028903501 211,8
Омская областьСФО2 400 466,3020179971 189,5
Волгоградская областьЮФО3 094 506,2026087621 186,2
Калининградская областьСЗФО1 075 033,309374041 146,8
Астраханская областьЮФО927 299,801000874926,5
Удмуртская РеспубликаПФО1 253 161,001532736817,6
Оренбургская областьПФО1 560 840,202119003736,6
Нижегородская областьПФО2 433 057,603359816724,2
Московская областьЦФО4 268 578,806672773639,7
Республика БашкортостанПФО2 370 853,504052731585,0
Белгородская областьЦФО825 354,701519137543,3
Кемеровская областьСФО1 394 917,502823539494,0
Ярославская областьЦФО613 182,501315005466,3
Республика КомиСЗФО314 641,10968164325,0
Челябинская областьУФО610 669,903510990173,9
ВСЕГО328 647 619,7108 198 8243 037,
Источник: рассчитано по данным .

Данные табл.1 позволяют сделать следующие выводы.

Во-первых, масштаб дотационных регионов, в которых проживает 76,2% населения страны и которые охватывают 87% территории государства, позволяет говорить о неэффективности проводимой федеральной политики в области налогообложения и межбюджетных отношений. Когда 2-3 региона являются убыточными среди 83 субъектов РФ, здесь можно поднимать вопрос о некомпетентности региональных властей, актуальности особых экономических зон на конкретных территориях и т.д. Но когда 73 региона из 83 являются дотационными и эта ситуация сохраняется более 10 лет подряд, то эта проблема не регионального, а федерального уровня. Принимая во внимание вышеуказанные цифры, особая экономическая зона должна быть учреждена на 87% территории России.

Неадекватность налоговой и межбюджетной политики также характеризуется и тем, что на федеральном уровне сконцентрированы значительные финансовые ресурсы в рамках Резервного фонда и Фонда будущих поколений в условиях, когда подавляющее большинство регионов остаются дотационными. При этом накопленные финансовые активы вкладываются не в развитие регионов, а в финансовые инструменты развитых стран.

На наш взгляд, федеральная установка о сохранении в составе РФ большого числа мелких слаборазвитых (а, соответственно, легко управляемых) регионов и их ежегодная централизованная финансовая поддержка себя исчерпали как меры обеспечения территориальной целостности страны. Конечно, в составе государства могут быть дотационные депрессивные регионы, но их не должно быть подавляющее большинство.

Таким образом, полагаем, что к сбалансированному развитию регионов необходим селективный экономический подход, который заключается в том, чтобы каждому региону предоставить такие налоговые и бюджетные условия, при которых он не был бы дотационным. Тем более, многие субъекты РФ, являющиеся дотационными, имеют значительные запасы природных ресурсов, освоение которых гарантирует динамичное развитие региональной экономики в среднесрочной перспективе.

Во-вторых, представленный в табл.1 рейтинг регионов по удельному показателю дотационности позволяет выявить следующую закономерность: чем дальше географически регион расположен от столицы России, тем выше удельный размер дотаций. Таким образом, данное наблюдение полностью согласуется с тезисом о сохранении территориальной целостности страны не за счет ее сбалансированного экономического развития, а за счет регулярной финансовой помощи депрессивным регионам. Нетрудно видеть, что первые четыре места в табл.1 занимают регионы ДФО с максимальными удельными размерами дотаций: Корякский автономный округ - 86 322,0 руб./чел., Чукотский автономный округ – 34 403,6 руб./чел., Магаданская область - 34 154,5 руб./чел., Республика Саха (Якутия) – 23 930,3 руб./чел.

В-третьих, необходимо подчеркнуть, что в 2008 году все регионы Южного, Сибирского и Дальневосточного федеральных округов получают федеральные дотации. Этот факт еще раз подтверждает неадекватность межбюджетных отношений в части распределения налоговых доходов между федеральным и региональными бюджетами. В целом, структура распределения дотаций по федеральным округам выглядит следующим образом: ЦФО – 15%, СЗФО - 4%, ЮФО – 27,9%, ПФО – 12,9%, УФО – 1,9%, СФО – 19,7%, ДФО – 18,6%.

Также важно отметить, что среди регионов, получающих федеральные дотации, присутствуют субъекты РФ, имеющие эксклюзивные ОЭЗ, а также экономически поддерживаемые федеральным центром через ФЦП многие годы: Магаданская область (34 154,5 руб./чел.) и Калининградская область (1 146,8 руб./чел.). Установленный факт свидетельствует о низкой восприимчивости регионов к предоставленным возможностям роста и неэффективности прямых федеральных инвестиций.

2. Природа успеха регионов-доноров. Выделим 12 регионов, которые в 2008 году не получают дотации. Их можно рассматривать не только как доноров, но и как регионы, которые развиваются относительно успешно в сложившихся условиях и в федеральной помощи не нуждаются. Это 2 региона из ЦФО, 4 - из СЗФО, 2 – из ПФО и 4 – из УФО: Москва, Липецкая область, Ненецкий автономный округ, Санкт-Петербург, Ленинградская область, Вологодская область, Республика Татарстан, Самарская область, Свердловская область, Тюменская область, Ханты-Мансийский автономный округ – Югра, Ямало-Ненецкий автономный округ.

Чем же они отличаются от большей части дотационных субъектов Федерации с точки зрения конкурентных преимуществ? На наш взгляд, здесь имеют место три разных фактора. Наличие развитого нефтедобывающего сектора характерно для Самарской области, Татарстана и регионов УФО. Москва и Санкт-Петербург имеют особый статус городов федерального значения, высокую численность населения (10 и 4,6 млн. чел. соответственно), емкий рынок сбыта, являются традиционными финансово-экономическими центрами России, притягивающими со всей страны лучшие трудовые и инвестиционные ресурсы. И только Липецкая, Ленинградская, Самарская и Вологодская области не входят в число реципиентов федеральной помощи в связи с развитым по сравнению с другими регионами промышленным производством.

Указанные три фактора «донорства» по своему влиянию на регион имеют много общего, а именно, показывают, что спрос на продукцию, произведенную в субъекте РФ, носит не локализованный, а общефедеральный характер (в частности, Самарская область), а также имеет зарубежное происхождение (например, у Липецкой области, нефтедобывающих субъектов Уральского федерального округа). Широкая география спроса и его большой объем позволяют рассмотренным регионам оставаться донорскими даже в самых жестких условиях.

В целом неадекватное перераспределение налоговых поступлений между федеральным и региональными бюджетами обуславливает зависимость регионов от дотаций, и это не создает стимулов для самостоятельного развития. По данным Комитета Совета Федерации по делам федерации и региональной политике, 17 субъектов РФ имеют в консолидированных доходах своих бюджетов до 10% федеральных средств, 37 – от 10% до 30%, 21 – от 30% до 60%, 9 – от 60% до 80%, и 2 – свыше 80% . Выходом из ситуации является установление гибкой шкалы перераспределения налоговых доходов между федеральным и региональными бюджетами.

3. Природа дотационности российских регионов. На наш взгляд, одним из самых сильных налоговых инструментов, который способствует дотационности регионов, - это налог на добавленную стоимость (НДС) и порядок его уплаты. Фактически НДС, уплачиваемый в федеральный бюджет предприятиями регионов, представляет собой налог на спрос в субъекте федерации. При этом к самому спросу в регионе федеральный центр может не иметь никакого отношения. Базовая ставка НДС составляет 18%, и экономически это означает, что 18% объема ВРП субъектов РФ ежегодно уходит в федеральный бюджет. Оставляя эти деньги в регионе, темп прироста экономики субъекта РФ потенциально мог быть на 18 процентных пунктов выше. Тем не менее, учитывая большое фискальное значение этого налога, в настоящее время в соответствии с действующим законодательством налоговые платежи по НДС зачисляются в федеральный бюджет в полном объеме.

В рамках данной логики 100-процентное зачисление НДС в федеральный бюджет нельзя считать экономически обоснованным. Для регионов федеральная власть выступает в роли администрации, обеспечивающей институциональное функционирование экономики страны. Безусловно, услуги федерального центра должны быть оплачены, но по другим ставкам. Например, в Германии, которая по административно-территориальному устройству тоже является федерацией, поступления налога на добавленную стоимость распределяются практически поровну между федеральным бюджетом и бюджетами земель: 50,5% - в федеральный бюджет, 49,5% - в бюджеты земель .

4. Можно ли иначе? Для поддержания платежеспособного спроса в регионе и устранения дотационности можно либо установить дифференцированную ставку НДС для регионов, либо дифференцированную шкалу отчислений НДС в региональные бюджеты. В первом случае высвобождающиеся средства остаются в распоряжении предприятий, а во втором – поступают в региональный бюджет, повышая его финансовую обеспеченность. Рассмотрим второй вариант подробнее.

Здесь нашей задачей является определение нормативов распределения налоговых поступлений по НДС между федеральным и региональным бюджетом с учетом текущего уровня дотационности бюджетов субъектов РФ. Методика основывается на сопоставлении объема дотации региональному бюджету с размером НДС, поступившего от налогоплательщиков региона в федеральный бюджет.

В соответствии с приведенными рассуждениями норматив отчисления резидентами субъекта РФ в региональный бюджет платежей по НДС будет определяться по следующей формуле: S=(D/wYT)100%, где S – норматив отчисления резидентами территории в региональный бюджет налоговых платежей по НДС; D – размер федеральной дотации региональному бюджету; Y – объем валового регионального продукта; Т – базовая ставка НДС; w – отношение валового выпуска в регионе к ВРП. Соответственно доля НДС, уплачиваемого предприятиями региона в федеральный бюджет, будет определяться как (100–S)%.

Проведем апробацию представленной методики на бюджетных и статистических данных по регионам за 2006 год. Более близкий к текущему моменту год невозможно рассматривать по причине отсутствия информации Росстата о размерах ВРП по субъектам Российской Федерации. В табл.2 представлены оценки значения S, полученные на основе приведенной формулы. С учетом сложившихся макроэкономических пропорций в расчетах параметру w было присвоено значение 2.

Таблица 2. Расчетные значения норматива отчислений НДС резидентами территории в региональные бюджеты за 2006 год.
РегионФедеральный округРазмер дотации, тыс.руб.Объем ВРП, млн.руб.Норматив отчислений платежей по НДС в рег.бюджет S, %
Республика ИнгушетиЮФО3 968 734,58 557,7128,8
Республика АлтайСФО3 769 389,711 147,893,9
Чеченская РеспубликаЮФО9 405 142,629 238,089,4
Республика ТываСФО4 708 483,214 820,488,3
Карачаево-Черкесская РеспубликаЮФО2 863 989,922 672,435,1
Республика Адыгея (Адыгея)ЮФО2 632 045,020 937,534,9
Республика ДагестанЮФО14 812 937,1118 298,034,8
Камчатская областьДФО5 840 229,048 149,533,7
Чукотский автономный округДФО1 680 803,414 639,231,9
Корякский автономный округДФО613 199,15 592,430,5
Республика КалмыкияЮФО1 329 027,112 303,130,0
Кабардино-Балкарская РеспубликаЮФО4 022 052,941 788,326,7
Еврейская автономная областьДФО1 588 142,617 870,124,7
Ивановская областьЦФО4 586 010,052 452,124,3
Республика Северная Осетия-АланияЮФО3 404 414,142 800,22,1
Магаданская областьДФО2 337 675,529 863,921,7
Республика БурятияСФО6 649 679,190 555,420,4
Республика Саха – ЯкутияДФО14 609 908,7205 846,819,7
Республика Марий ЭлПФО2 948 926,242 521,119,3
Алтайский крайСФО11 417 950,6167 894,418,9
Читинская областьСФО4 801 765,281 276,916,4
Брянская областьЦФО4 497 930,681 969,615,2
Пензенская областьПФО4 997 035,091 074,515,2
Курганская областьУФО3 639 145,266 476,215,2
Республика МордовияПФО2 813 639,456 735,913,8
Псковская областьСЗФО2 435 854,049 404,413,7
Амурская областьДФО4 460 858,491 281,413,6
Чувашская Республика – ЧувашияПФО3 803 679,891 847,311,5
Тамбовская областьЦФО3 230 457,778 481,111,4
Кировская областьПФО3 703 736,396 404,810,7
Ставропольский крайЮФО6 229 440,5178 737,09,7
Приморский крайДФО6 540 705,7208 858,88,7
Костромская областьЦФО1 519 873,153 028,88,0
Ульяновская областьПФО2 714 139,1101 314,17,4
Ростовская областьЮФО8 945 553,9336 009,77,4
Воронежская областьЦФО4 213 382,0163 246,37,2
Хабаровский крайДФО3 703 172,7196 212,15,2
Архангельская областьСЗФО2 591 722,8146 878,54,9
Тверская областьЦФО2 167 221,5125 563,84,8
Курская областьЦФО1 681 752,5100 482,84,6
Саратовская областьПФО3 324 272,9200 724,04,6
Республика ХакасияСФО770 158,951 027,54,2
Орловская областьЦФО940 204,362 447,94,2
Владимирская областьЦФО1 645 968,0111 904,44,1
Смоленская областьЦФО1 153 024,579 230,04,0
Калужская областьЦФО1 205 469,784 790,23,9
Рязанская областьЦФО1 394 854,6103 180,43,8
Республика КарелияСЗФО1 116 110,986 402,23,6
Иркутская областьСФО3 770 818,5316 538,73,3
Новгородская областьСЗФО847 201,873 203,43,2
Краснодарский крайЮФО5 229 959,7465 872,93,1
Омская областьСФО2 667 184,8247 539,43,0
Новосибирская областьСФО2 802 339,8286 888,62,7
Тульская областьЦФО1 351 013,4143 311,92,6
Волгоградская областьЮФО2 240 359,0249 147,12,5
Сахалинская областьДФО1 361 275,2162 645,12,3
Калининградская областьСЗФО783 313,099 889,82,2
Мурманская областьСЗФО1 045 941,9156 222,91,9
Красноярский крайСФО3 038 106,6577 784,61,5
Московская областьЦФО4 331 917,6938 432,01,3
Белгородская областьЦФО825 354,7181 008,81,3
Кемеровская областьСФО1 394 917,5337 409,11,1
Нижегородская областьПФО1 293 652,9380 921,30,9
Удмуртская РеспубликаПФО271 568,3163 001,50,5
ВСЕГО228 167 037,58 952 756,07,
Источник: рассчитано по данным .

Данные табл.2 позволяют сделать следующие выводы.

Во-первых, по расчетному нормативу отчисления НДС в региональные бюджеты четко определились 4 группы субъектов РФ: - 34 субъекта РФ, на долю которых приходилось 37,3% дотаций; - 13 регионов (29,5% всех дотаций), - 13 регионов (22,9% всех дотаций) и - 4 региона (9,6% годовых дотаций).

При установлении в законе о федеральном бюджете структуры распределения налоговых платежей по НДС между федеральным и региональным бюджетом 50/50 (как в ФРГ) только 4 субъекта РФ сохранят статус «реципиентов»: Республика Ингушетия (128,8%), Республика Алтай (93,9%), Чеченская Республика (89,4%), Республика Тыва (88,3%). Если НДС полностью передавать в доходы региональных бюджетов, то дотационным остается только один регион ЮФО.

Какой объем доходов потеряет федеральный бюджет от деления НДС с регионами? В 2006 году поступления по НДС составили 24% доходов федерального бюджета. Эта сумма в 6,6 раза превысила суммарный размер дотаций регионам. При передаче региональным бюджетам 50% поступлений по НДС, доходная часть федерального бюджета снижается на 12%, или 755,5 млрд. руб. В том же году профицит федерального бюджета составил 1994,1 млрд. руб., который с большим запасом покрывает его выпадающие доходы. Кроме того, в 2005-2006 гг. доходы федерального бюджета превышали доходы консолидированных бюджетов субъектов РФ на 65-70%, что свидетельствует о том, что цена услуг федерального центра сильно завышена. Таким образом, массовая дотационность регионов носит искусственный характер.

Во-вторых, внутри федеральных округов субъекты РФ достаточно разнородны по значению норматива S. В ЦФО расчетный норматив отчислений варьируется от 1,3% до 24,3%; в СЗФО – от 1,9% до 13,7%; ЮФО – от 2,5% до 128,8%; ПФО – от 0,5% до 19,3%; СФО – от 1,1% до 93,9%; ДФО – от 2,3% до 33,7%. Учитывая количество субъектов РФ и президентское деление страны на федеральные округа, целесообразно для каждого федерального округа установить свой норматив отчислений НДС в региональные бюджеты. Например, чтобы бюджеты субъектов РФ, входящих в ЦФО, были бездотационными, необходимо установить норматив отчисления S на уровне 25%. Для регионов СЗФО значение норматива S должно быть не ниже 14%. Введение дифференцированной по федеральным округам шкалы значений S позволит сократить объем выпадающих доходов федерального бюджета по сравнению с применением для всех субъектов РФ единой пропорции 50/50. Помимо этого, можно предусмотреть целевой характер расходования поступающих в региональные бюджеты отчислений по НДС, например, на развитие жилищного строительства, ЖКХ, финансирование северного завоза, поддержку малого бизнеса.

Предложенное методическое обеспечение по пересмотру нормативов отчислений НДС в региональные бюджеты позволит минимизировать количество дотационных регионов, снизить административные издержки по выплате дотаций. При наличии необходимой статистической информации знаменатель в формуле может быть уточнен с использованием льготных ставок НДС (0%, 10%) и соответствующих налогооблагаемых баз.

Источники:
1. Федеральный закон от 24 июля 2007 года № 198-ФЗ «О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов».
2. Федеральный закон от 26 декабря 2005 года №189-ФЗ «О федеральном бюджете на 2006 год».
3. http://www.gks.ru – официальный Интернет-сайт Росстата.
4. http://www.comfed.ru - официальный Интернет-сайт Комитета Совета Федерации по делам Федерации и региональной политике
5. http://www.budgetrf.ru – Интернет-сайт о бюджетной системе России.

Шилов Максим Анатольевич

© Журнал "Капитал Страны" 

Комментарии / 0 из 0


    Уважаемый, посетитель!
    1. Обязательно укажите свое имя и поставьте галочку в графе "Я не робот".
    2. Публикация комментария может занимать несколько секунд. Пожалуйста, дождитесь подтверждающего сообщения после его отправки.
    3. Зарегистрированные пользователи могут получать уведомления об ответах и новых комментариях.