Выбирая между лояльностью и эффективностью "силовиков" на Кавказе, Москва делает ставку на лояльность

Николай Петров, член научного совета, председатель программы "Общество и региональная политика" Московского Центра Карнеги в своем докладе "Россия-2010: меньше стабильности, больше публичной политики" приводит таблицу ротации "силовиков" в СКФО (см. вложенный файл). Автор публикации любезно согласился прокомментировать приведенные в ней данные корреспонденту "Кавказского узла".

Николай Владимирович отметил, что база данных по заменам федеральных "генералов" в регионах в рамках социально-политического мониторинга ведется уже десять лет, круг охвачиваемых позиций постепенно расширяется. В него сейчас наряду с "силовиками" входят судьи и руководители ЕР.

Описание оценок, приводимых в таблице, дано в примечании. Максимальная оценка, соответствует ситуации, когда вся карьера чиновника проходит в регионе и, соответственно, его связь с местной политической элитой максимальна; "4" – ситуации, когда, в советских еще традициях, человека, перед назначением на высший в региональной вертикали пост, проверяют-стажируют в Москве или в другом регионе, а его связь с местным политическим истэблишментом несколько ослабевает.

- Николай Владимирович, в Вашей таблице укорененность глав РД, КБР, РСО-А оценивается высшим баллом. Это означает, если я правильно понимаю, что этими регионами управляют "свои" люди, хорошо знающие ситуацию на местах, и разбирающиеся в ней. Вместе с тем, статистика свидетельствует о резком увеличении количества терактов в Кабардино-Балкарии (с 12 в 2009 г. до 41 в 2010-м) и Дагестане (с 69 в 2009 г. до 112 в 2010-м). Значит ли это, что владения ситуацией в регионе и способности разбираться в ней недостаточно для обеспечения нормальной жизнедеятельности указанных субъектов РФ?

- Да, конечно. С одной стороны, мы имеем оценку укорененности главы, как фиксацию того факта, что он происходит из гущи региональной политической элиты. Но в этой политической элите возможны самые жесткие конфликты. В отношении КБР это составляющая эскалации, которую мы сейчас наблюдаем. То есть, тот факт, что человек принадлежит к корневой региональной элите, абсолютно не исключает возможности очень жестких конфликтов.

У главы КБР А.Канокова и бизнеса, который с ним связан, есть свои достаточно серьезные интересы. В первую очередь, это интересы, связанные с туристическим комплексом и возможностью пропустить через близкие структуры те деньги, которые сейчас Москва будет на это выделять. Соответственно часть истории - это стремление Канокова если не к монополии, то к доминирующему положению в этом бизнесе, и "разборки" связаны с этим.

Это, безусловно, влияет на внутриполитическую ситуацию в республике. С одной стороны, федеральный центр пытается получить, по крайней мере, на поверхности,- спокойную ситуацию, и, стремясь к этому, может идти на шаги, которые ведут к обратным результатам. Он начинает усиливать давление на, как ему кажется, "подозрительных", и делает это посредством "варягов"-силовиков, которые привлекаются к работе в регионе без знания и опыта деятельности в специфических кавказских условиях.

С другой стороны, мы имеем усложненные, в силу этнической составляющей, бизнес-клановые и этнические конфликты и "разборки".

- В Кабардино-Балкарии, ставшей за 2010 год новым очагом напряженности на Северном Кавказе, в 2010 году произошел 41 взрыв и 1 теракт с участием смертника. Количество взрывов более чем в 3 раза превысило показатель 2009 года, в течение которого из республики поступила информация о 12 взрывах. О терактах со смертниками в 2009 году в Кабардино-Балкарии не сообщалось вовсе. Может, это от того, что укоренённость в этом регионе, согласно данным, приведенным в Вашей таблице, ниже?

- И в Кабардино-Балкарии, и в Дагестане рост террористической активности многие эксперты увязывали с нарастанием накала элитно-клановой борьбы в преддверии смены/переназначения главы республики. Если это так, то сейчас террористическая активность должна пойти на убыль. Впрочем, здесь возможен эффект самораскручивающейся спирали, когда усиление давления со стороны правоохранительных органов, в попытке сдержать растущую террористическую активность, может, наоборот, вести к ее усилению, плодя обиженных и озлобленных на несправедливые действия власти.

- Укорененность сотрудников ФСБ всех регионов СКФО оценена Вами одинаково: на "единицу". Тем не менее, количество терактов, произошедших в различных субъектах региона за 2010 год, существенно разнится. Можно ли, в связи с этим, утверждать, что показатель укорененности, никак не влияет на результативность деятельности указанного ведомства по предотвращению террористической активности?

- Было бы неправильно считать, что какой-то из приводимых нами параметров может напрямую и однозначно влиять на итоговый результат. Что касается ФСБ, - это специфическая структура, и в ее деятельности на Кавказе, - я никаких особенностей не вижу, поскольку ФСБ повсеместно - структура экстерриториальная. Даже в период конца ельцинского правления, когда все остальные позиции – глав МВД, полпредов Президента и прокуроров были напрямую, с самого начала связаны с политическими элитами субъектов, ФСБ и тогда сохраняло ротацию: начальники региональных управлений ФСБ, практически, повсеместно приходили из других регионов и, в этом смысле, являлись такими внешними контролерами, абсолютно лояльными Москве и не очень связанными с местной элитой. То есть, в этом смысле, здесь нет ничего нового.

Новым является то, что тот подход, который практиковался раньше лишь в отношении ФСБ, сейчас по всей стране постепенно начинает применяться и в отношении других силовых ведомств. А на Кавказе это принимает гипертрофированный характер. Судя по приводимым нами данным, главные федеральные инспекторы, руководители МВД, прокуратуры на Кавказе оказываются менее укорененными потому, что, на мой взгляд, на Кавказе Москвой реализуется двуединая стратегия. Это, с одной стороны, архаизация местных политических элит, когда делается ставка на клановость, и мы видим детей, которые замещают родителей, и так далее. А, с другой стороны, ставка делается на декоренизацию силовых элит, когда в виде компенсации Центр делает ставку на "посторонних" людей во всех силовых структурах, а не только в ФСБ, в качестве внешних контролеров.

- Можно ли говорить, в таком случае, о том, что чем больше у "силовиков" связи с регионом, чем лучше владение ситуацией, тем более эффективна отдача от деятельности того или иного ведомства?

- Нет, не обязательно. Москва каждый раз стоит перед выбором: человек, который приходит со стороны, по определению, будет лоялен и будет проводником интересов федерального Центра просто потому, что Центр его назначил, и он зависит только от Центра, а все остальное для него - внешнее. При этом, он не знает ситуацию,- и это, конечно, минус. Он не обладает достаточными знаниями при назначении в посторонний регион, и, в этом смысле, он не очень эффективен в реализации тех приказов, которые получает: он лоялен, но его эффективность сомнительна, или значительно меньше, чем у местного человека. И выбирая между лояльностью и эффективностью, Москва делает ставку на лояльность. При этом моя позиция по отношению к Кавказу заключается в том, что, с одной стороны, такие люди, - "варяги",- могут наломать дров - не потому, что они хотят плохого, а потому, что они не знают местных традиций, элит и прочая, прочая. С другой стороны, тот факт, что они все уже системно оказываются людьми внешними, будет восприниматься населением, как вполне оккупационная власть, навязываемая генералами, не имеющими никакого представления о местных, очень специфических традициях.

- Укорененность сотрудников МВД Чечни и Дагестана - 5 баллов. Тем не менее, Дагестан считается одним из самых сложных в криминогенном отношении регионов. Как Вы можете это прокомментировать?

- Я бы объяснил это так: МВД в Дагестане находится, фактически, в состоянии войны со всеми остальными. И когда там убили министра, Москва просто испугалась присылать внешнего человека туда, где идет война. Как это бывает в бою: надо менять убитого командира тем, кто находится рядом с ним, - нет времени на то, чтобы ознакомиться с ситуацией, надо продолжать бой. И вот это, как раз, - ситуация Дагестана. Заменили убитого министра человеком изнутри потому, что идет бой.

По разным экспертным оценкам, МВД в Дагестане выступает не как часть власти, которая осуществляет какое-то силовое прикрытие государственной системы, а как самостоятельный факт, как осажденная крепость, которая борется с боевиками в широком смысле. То есть дагестанское МВД воспринимается людьми и часто действует само, - как самостоятельная единица. Это ведомство не просто проводит решения и обслуживает власть, оно уже является такой боевой единицей, которая пытается защититься, пытается обороняться и пытается наступать, исходя из собственных корпоративных интересов.

Что касается Чечни – это особый случай. Делавшиеся когда-то в прошлом Москвой попытки уравновесить власть Р.Кадырова относительно независимыми от него, автономными фигурами, в том числе руководителей силовых и правоохранительных органов, не удались и давно оставлены. Там есть один единый центр принятия решений, и это не Москва, а некоторые федеральные представители меняются там ежегодно и даже чаще, работая, по сути, вахтовым методом.

- Вывод, который напрашивается после внимательного изучения составленной Вами таблицы, состоит в следующем: по итогам деятельности за 2010 год принципиальной разницы между "варягами", не связанными с регионами до назначения в "силовые структуры", и "своими", сделавшими карьеру на своей малой родине, нет. Знание ситуации никак не влияет (или влияет в очень малой степени) на результативность работы так называемых силовых ведомств.

- Нет, я с таким выводом не согласен. Мне кажется, что этот вывод - очень жесткий. Он требует гораздо более серьезного и тщательного анализа ситуации потому, хотя бы, что нельзя однозначно оценивать эффективность работы силовых структур, условно говоря, по динамике терактов. Те задачи, которые перед ними ставит Москва, - гораздо шире. И то, чем занимаются силовые структуры, - тоже больше. Ситуация очень динамична, и один и тот-же "варяг" в одной ситуации может оказаться полезным и эффективным, если Москва, предположим, ставит перед ним задачу контроля над ситуацией в отношении местных бизнес-политических кланов. А может оказаться малоэффективным, если "варяг" вмешивается в тот конфликт, который идет, и становится ненавидимым всеми участниками борьбы.

Мы относительно недавно видели острую реакцию в Дагестане на попытку назначить главу налоговой службы со стороны. Это была достаточно жесткая и силовая реакция полного неприятия, хотя человек еще не пришел, и ничего не начал делать. Сам факт слома сложившейся традиции, когда определенный этнос, определенный клан контролирует определенную сферу, был в штыки воспринят на месте, и, в конечном счете, Москва была вынуждена отступиться и сделать так, как того требовали местные люди.

Мы говорим сейчас только об одном измерении новых начальников: есть у них связь изначально с регионом, или этой связи нет. Но ведь существуют и другие измерения: насколько они лично эффективны, лично умны, лично коррумпированы, способны что-то делать, и какая перед ними поставлена задача. А без учета всего этого, - так просто, по статистике, - оценивать их эффективность невозможно.

- Оценивая эффективность деятельности того или иного силового ведомства, общество, в первую очередь, реагирует на количество совершенных и предотвращенных террористических актов - преступлений, которые вызывают всеобщий страх, панику, наибольшее беспокойство людей. Именно поэтому статистика терактов рассматривается обществом как универсальный показатель.

- Можно, действительно, рассматривать теракты как очень важный, если не универсальный, показатель. Возьмем, к примеру, Чечню и Ингушетию, где количество терактов снизилось. Но это две очень разные модели. И та, и другая сегодня привели к тому, что терактов в этих республиках стало меньше. Но одна модель - модель жесткой, авторитарной, моноцентричной власти Кадырова, когда ему даны, фактически, все полномочия. Не случайно мы видим, что укорененность начальников в Чечне гораздо больше, чем в других субъектах СКФО. Это связано с тем, что возможность у федерального Центра назначить не того, кого хочет Кадыров, - минимальна.

Вторая модель, - модель Евкурова, - принципиально другая. И, мне кажется, именно евкуровская модель, - относительно более демократичная, - важна и перспективна, а модель Кадырова - тупиковая. Вероятно, мы наблюдаем рост терактов в других местах из-за того, что Кадыров очень жестко давит все на своей территории.

- По сравнению с предыдущим, 2009 годом, в Ингушетии фиксируется более чем двукратное уменьшение числа взрывов - с 86 за 2009 год до 40 за 2010 год, и двукратное уменьшение числа терактов с участием смертников - с 4 за 2009 год до 2 за 2010 год.

- Ингушская модель – это крайне непростая реализация стратегии, которая, на первых порах, приносит эскалацию конфликтов, а потом стабилизацию. В Чечне количество терактов тоже снизилось. Но это говорит, скорее, не об эффективности системы, а об авторитарном варианте тотального, жесткого контроля. На мой взгляд, авторитарный вариант - тупиковый, и, в масштабах региона, он может быть страшно контрпродуктивным.

- Связаны ли данные, приведенные в Вашей таблице с проблемами Кавказа? Если да - то с какими именно? В своем докладе "Россия-2010: меньше стабильности, больше публичной политики" Вы утверждаете: "Одними деньгами и полицейскими мерами решить проблемы Северного Кавказа невозможно". Необходима "долгая и болезненная, не дающая быстрых позитивных результатов стратегия". В чем должна состоять суть этой стратегии?

- На мой взгляд, проблемы Кавказа – это, с одной стороны, собственно кавказские проблемы, копившиеся десятилетиями, а, с другой, - гипертрофированные, доведенные до крайности общероссийские проблемы. Это – крайне слабые институты, персоналистский характер власти, коррупция и так далее. Для решения этих проблем необходима разработка и последовательная реализация длинной стратегии, причем, ясно, что это потребует болезненных мер, приводящих на каком то этапе и к эскалации конфликтов. Лечить застарелую болезнь одними приятными на вкус витаминами невозможно.

Стратегия бывшего полпреда Президента РФ на Северном Кавказе Д.Козака заключалась в том, чтобы делать ставку не на лояльного бандита или коррупционера, а на развитие институтов и модернизацию политических элит. Условно говоря, стараться достичь стабилизации не тем путем, которым власть пошла в Чечне, поставив на самого сильного и жесткого полевого командира, который уничтожает всех остальных, демонстрируя при этом свою личную лояльность национальному лидеру. Мы не вмешиваемся в то, что и как там происходит, а на поверхности имеем, как бы умиротворенный регион.

Ситуация относительно стабильна до той поры, пока у власти находятся оба лидера, создавшие личную унию. Если же один из них уйдет – физически или политически, ситуация просто взорвется. Чтобы этого не произошло, должны развиваться демократические институты, парламент. Кроме этого, необходим уход от полусредневековых этно-клановых балансов и конфликтов и перевод их в более цивилизованный вариант политической системы со сдержками и противовесами. Да, это тяжелая, долгая и муторная работа, но без нее не может быть долговременной реальной стабильности.

- Замена этно-клановых балансов и конфликтов на более цивилизованный вариант политической системы, учитывая кавказскую ментальность, если не невозможна, то в высшей степени сложна.

- Я с Вами абсолютно согласен. Мне кажется опасным то, что, из-за отсутствия у Центра длинного горизонта планирования своих действий на Кавказе, Москва готова идти на архаизацию: не просто не удерживать нынешний уровень, а снижать его. И это страшно, потому что это абсолютно тупиковый вариант развития, помимо всего прочего, ведущий к тому, что люди, которые могли бы служить базой для перемен в регионе, - бегут оттуда. Если мы чего-то не сделали вчера и не делаем сегодня, то завтра мы уже этого не сможем сделать потому, что не останется людей, на которых можно опираться.

- В своем докладе "Россия-2010: меньше стабильности, больше публичной политики" Вы говорите о том, что идея проведения Олимпиады-2014 в Сочи - большая ошибка, признание которой может уменьшить цену в человеческих жизнях как на Кавказе, так и в Москве.

- Когда я говорю о признании ошибки, я имею в виду отказ от проведения Олимпиады 2014 года в Сочи, а, может быть, и в России. Это - сложное решение, но мне кажется, чем дальше, тем большую цену придется заплатить за допущенную ошибку. Сейчас еще возможно это сделать мягко и с меньшими негативными последствиями, приняв решение и договорившись о том, что это будет проводиться в другом месте, скажем в Ханты-Мансийском округе, а не в Сочи.

Мне кажется, что все проблемы кавказской политики связаны с тем, что Москва не имеет возможности реализовывать длительную стратегию, идти на риск, и принимать тяжелые, болезненные решения, которые могут на некоторое время дестабилизировать ситуацию в регионе, но вылечат те серьезнейшие проблемы, которые там есть. Москва же заинтересована в том, чтобы показать, что на поверхности все прекрасно.

Грубо говоря, это ситуация пациента в больнице, которому нужно делать операцию, без которой он не выживет. А вместо этого каждый день врачу нужно показывать, что пациент нормально себя чувствует, - ему вкалывают какие-то лекарства для того, чтобы у пациента был здоровый цвет лица.

Чем дольше мы не делаем эту операцию, тем тяжелее ее будет провести, тем больше риск того, что операция не приведет к нужному результату.

На мой взгляд, Олимпиада 2014 года - это обязательство для Москвы, и для Путина, прежде всего, что на протяжении оставшихся трех лет, все будет прекрасно, и мы будем колоть пациенту наркотики, тратить на это любые деньги для того, чтобы оттянуть момент операции.

- Если, условно говоря, не сделать операцию, мы можем потерять Кавказ?

- Да, это так. Сам факт проведения Олимпиады в Сочи провоцирует дополнительные конфликты в регионе, который и без того находится во взрывоопасном состоянии. Ничего серьезного, в ситуации, когда мы ограничены Олимпийскими играми 2014 года, предпринимать невозможно. С одной стороны, мы себя загоняем в тупик невозможностью реализации длительных стратегий, а с другой - провоцируем ситуацию, когда и боевикам ясно, что, чем ближе к Олимпиаде, тем выше растут ставки. Москва будет готова тратить огромные деньги, вкалывая "больному" наркотики, лишь бы на поверхности ситуация выглядела спокойной.

- Нужно ли понимать Ваши слова так: чем ближе к Олимпиаде, тем больше человеческих жизней будет уничтожено в результате терактов. Люди будут погибать?

- Да, люди, как это ни ужасно, будут погибать. Москва, со своей стороны, будет стараться избежать этого, не столько заботясь о людях, сколько стараясь предотвратить негативные для имиджа страны и Олимпиады последствия. Но, поскольку мы живем в одной стране, то даже максимально защищая объекты на Кавказе, Москва не может одновременно полностью защитить все в других частях страны - и, в первую очередь, в Москве, через которую поток туристов пойдет на Кавказ, если речь идет об Олимпиаде.

В этом смысле, последний теракт в Домодедово является наглядной демонстрацией того, насколько мы уязвимы, и насколько ужасны могут быть теракты на серьезных инфраструктурных объектах, связанных с Олимпийскими играми и при этом находящихся далеко от региона. Удивительно не то, что власть пытается спрятать голову в песок, не признавая, что осуществляемая ею борьба с терроризмом не приводит к желаемым результатам, и, стало быть, ведется неправильно. Удивительно, что граждане, включая экспертов, ведут себя пассивно, не требуют отчета от власти, не формируют повестку, как будто это не их жизни являются платой за неправильные действия и бездействие.


Елена Хрусталева
19 марта 2011 года


ПРИКРЕПЛЁННЫЕ ФАЙЛЫ
Стаж и укорененность глав и федералов в регионах Северного Кавказа на 1 января 2011 г (pdf)


©Кавказский узел